Da estratégia-como-prática à operação no escopo das políticas de desenvolvimento de servidores públicos: Integrando os subsistemas de capacitação e desenvolvimento, o de avaliação de desempenho individual ao planejamento institucional em Instituições Federais de Ensino.

Descrição

Grupo de pesquisa CNPQ do pesquisador proponente: PSC - Práticas, Saberes e Condutas (Grupo Externo). Endereço para acessar este espelho: https://dgp.cnpq.br/dgp/espelhogrupo/7247267602248720 Linha de Pesquisa do Grupo: Gestão do Conhecimento Pessoal nas Organizações e Phronesis no âmbito de novas tecnologias e configurações organizacionais. Endereço para acessar o espelho: https://dgp.cnpq.br/dgp/espelholinha/72472676022487201119849 SOBRE O CONTEXTO DA GESTAO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Nos estudos sobre gestão do setor público há consenso sobre a necessária profissionalização e qualidade dos serviços públicos, tanto no âmbito internacional como no nacional (Pacheco, 2010). Às discussões do New Public Management -NPM (Ferlie, 1996) para superar a administração burocrática weberiana, se seguiram propostas do New Public Service (Denhardt; Denhardt, 2000) e constatações do não cumprimento de seus princípios dando lugar a novas ideias e práticas (Denhardt; Denhardt, 2015) como as do Public Value Governance para entender a atividade governamental, informar os responsáveis pelas políticas públicas e realizar a entrega de produtos e serviços públicos à sociedade (O’Flynn, 2007), ou, as da New Public Governance(van Gestel; Ferlie, 2026). As novas abordagens reconhecem as configurações paradigmáticas da Administração pública (Naser, 2025) para além dos valores de eficiência, eficácia e democracia, que o governo cumpre o papel de fiador dos valores públicos e, os cidadãos, os negócios privados e cabe as organizações não governamentais o papel de atuantes solucionadores de problemas (Bryson; Crosby; Bloomberg, 2014) No âmbito brasileiro os estudos e transformações na administração pública se iniciaram na década de 1930 com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP em 1936 visando a implantar uma gestão no setor público pautada na meritocracia e na profissionalização (Andion, 2012). Desde o DASP se realizaram reformas na Administração Pública para superar a rigidez da administração burocrática weberiana e o patrimonialismo predominantes através da denominada administração pública gerencial (Bresser-Pereira, 1996; 1998; 2000) que visou administrar o setor público com flexibilidade de atuação, descentralizado, e focado no resultado dos serviços prestados ao cidadão, incorporando assim características associadas ao setor produtivo da economia (Carmo et al., 2018). A reforma gerencialista denominada nova administração pública - NAP estimulou mudanças na prática de gestão de pessoas na administração pública (Côrtes; Meneses, 2019) até então pautada na administração pública burocrática – APB. As reformas administrativas que seguiram se enfocaram na regulamentação da relação de trabalho com o servidor público (Secchi et al., 2021). No Brasil, desde 1995 foram realizados investimentos em políticas de recursos humanos para desenvolver um perfil dos servidores condizente com os novos papéis do Estado, quais sejam: promover e regular o desenvolvimento econômico e social do país e, ter capacidade de governança (Pacheco, 2002). No sistema de gestão pública federal brasileiro, para avançar na desburocratização e profissionalização da gestão, se instituiu o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA pelo DL nº 5378/2005 (Brasil, 2005) e um Comitê Gestor do Programa, do qual até 2017 participavam 1.263 órgãos públicos. O GESPÚBLICA foi substituído pelo Decreto nº. 9.094/2017 (BRASIL, 2017) que regulamenta a Lei nº 13.460/2017 (BRASIL, 2017 a) no que tange à participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública e estabelece a Carta de Serviços ao Cidadão que todo órgão público deve publicizar informações claras e precisas sobre cada um dos serviços públicos prestados à sociedade; essa carta de serviços foi aprimorada pelo Decreto 9.723/2019 (BRASIL, 2019). Para fortalecer a Gestão de Pessoas no sistema federal, foi instituída a Política Nacional e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal – PNDP da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional através do Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006 (BRASIL, 2006) que dispõe sobre as políticas, gerenciamento e efetividade dos gastos com capacitação dos servidores públicos, cujas formas de capacitar têm passado por alterações (Gonçalves et al., 2017). No artigo6º desse Decreto destacou-se a necessidade de os órgãos e entidades federais incluírem como prioritárias em seus respectivos planos de capacitação, ações voltadas à habilitação de seus servidores inclusive para o exercício de cargos de direção e assessoramento hierarquicamente superiores (Rodrigues, 2018). Ainda, nesse decreto se definem capacitação, gestão por competências e eventos de capacitação da seguinte forma: I - CAPACITAÇÃO: processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais; II - GESTÃO POR COMPETÊNCIA: gestão da capacitação orientada para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da instituição; e III - EVENTOS DE CAPACITAÇÃO: cursos presenciais e à distância, aprendizagem em serviço, grupos formais de estudos, intercâmbios, estágios, seminários e congressos, que contribuam para o desenvolvimento do servidor e que atendam aos interesses da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Este Decreto foi substituído pelo vigente Decreto nº 9.991 (Brasil, 2019) que dispõe a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas e regulamenta ações de desenvolvimento. Dentre as autarquias federais a que se referem esses decretos estão as 69 instituições federais de ensino superior -IFES credenciadas, compostas por servidores, docentes e técnico-administrativos, entre elas está a Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (BrasiL, TCU, 2023), foco deste projeto de pesquisa. Para a gestão de pessoas nas instituições de Ensino Superior, em específico, o Governo Federal instituiu o Plano de Desenvolvimento de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação - PCCTAE pelo Decreto nº 5825/2006, estabelecendo diretrizes para sua elaboração (BRASIL, 2006 a). No PCCTAE se definem três conceitos promotores de desenvolvimento profissional dos servidores: capacitação, desempenho e avaliação de desempenho. Capacitar recursos humanos engloba atividades de treinamento e desenvolvimento para aprimorar o desempenho do trabalho no ambiente laboral (Silva et al., 2015). Neste sentido, haja vista que a capacitação visa melhorar o desempenho dos servidores, faz-se necessário realizar a respectiva avaliação de desempenho individual para mensurar as melhorias alcançadas. Por conseguinte, no setor público federal se aprovaram critérios e procedimentos para a realizar avaliações de desempenho individuais e institucionais, a inserir na gestão por resultados no setor público federal pelo Decreto nº 7.133/2010. Entretanto, mensurar desempenho, seja individual ou institucional tem gerado polêmicas intensas (Pacheco, 2009), o que demanda uma efetiva Gestão de pessoas estratégica na administração pública que estimule uma prestação de serviços públicos de qualidade à sociedade que servem. O desenvolvimento de servidores, incluindo o desenvolvimento de sua capacidade gerencial, foi disposto em 2019 e 2022 mediante dois decretos: o Decreto nº 9.991 (BRASIL, 2019) que dispõe sobre a PNDP da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e regulamenta dispositivos da Lei nº 8.112/1990 quanto a licenças e afastamentos para ações de desenvolvimento de servidores e, o Decreto nº 11.072/2022 (Brasil, 2022), a Instrução Normativa (IN) n. 89, de 13 de dezembro de 2022 (BRASIL, 2022) se instituiu o Programa de Gestão e Desempenho (PGD), como modelo de trabalho a ser implantado para a Administração Pública Federal, constituindo-se num instrumento de gestão que disciplina o desenvolvimento e a mensuração das atividades realizadas pelos seus participantes, com foco na entrega de resultados e na qualidade dos serviços prestados à sociedade. A implementação do PGD se operacionaliza através do Módulo POLARE, um sistema eletrônico de gerenciamento do Programa de Gestão de Desempenho (PGD) cujo objetivo é acompanhar as entregas e dos resultados das respectivas unidades e do desempenho do servidor. Neste contexto institucional e normativo legal, funcionam as IFES mediante sua capacidade de gestão da organização, ou seja, da capacidade gerencial dos servidores responsáveis pela formulação e realização da estratégia organizacional em todos os níveis organizacionais. Assim os gestores, visam realizar as mudanças determinadas em lei pelo Governo Federal e, as necessárias à gestão organizacional sustentável por meio de sua força de trabalho, ou seja, alinhando os desempenhos individuais, coletivos e organizacionais, desenvolvendo sua capacidade organizacional e de seus servidores para prestar serviços educacionais públicos, gratuitos e de qualidade à sociedade. SOBRE GESTAO DE PESSOAS CONTRIBUINDO A GESTAO ORGANIZACIONAL Quando se trata da gestão da força de trabalho, a Gestão de Pessoas – GP engloba um conjunto de processos de atividades inter-relacionados sob uma perspectiva sistêmica em nível macro e micro para seu efetivo funcionamento, assumindo que os quadros de funcionários constituem seus recursos internos da organização, capazes de desenvolver competências e desempenho distintivos que representam seu diferencial no setor de atuação. A Gestão de Pessoas gerencia por meio de estratégias, políticas e práticas integradas de Recursos Humanos (Armstrong, 2011; Torraco; Lundgren, 2020) às da organização tais como, as de planejamento e avaliação de desempenho de seus servidores. Todavia, a gestão de pessoas no setor público apresenta peculiaridades comparadas ao setor privado no que diz respeito ao processo de recrutamento e seleção, que se dá por meio de concurso ou processo seletivo público, nas políticas de remuneração e de avaliação de desempenho, todas definidas por lei (Bandeira et al., 2017). Assim, a gestão de pessoas no setor público é definida como: “Articulação de esforços de gestão orientados para o suprimento, a manutenção e o desenvolvimento de pessoas observados os valores culturais – de natureza social, política, jurídica e econômica – que moldam as condições do contexto em que se inserem as organizações públicas” (Bergue, 2020, p.47). Administrar estrategicamente a força de trabalho mediante GP difere da gestão de um departamento de pessoal porque assume um papel além de funcional, e passa a permear a estratégia institucional desde a operação até o planejamento estratégico da instituição. Os processos de gestão de pessoas, abrangem desde oferecer suporte à movimentação dos funcionários; propiciar condições para ações de capacitação e desenvolvimento da organização e dos funcionários, até valorizar as pessoas que alcançam o desempenho esperado na organização, sustentando o seu aprimoramento contínuo (Dutra, 2016). Para aprimorar a gestão nas organizações e o desenvolvimento de suas estratégias, diversas escolas e teorias de estratégia organizacional explicam a obtenção de desempenho organizacional e vantagens competitivas nas organizações (Vasconcelos; Cyrino, 2000) que, no âmbito do setor público, se referem à geração de valor público. Nos estudos da administração pública, se reconhece que as instituições públicas que atendem as necessidades da sociedade, estão gerando valor (Moore, 1995) e no Brasil também se procura uma conceituação de valor público diante da entrega de bens e serviços pelos gestores e como avaliar melhor sua gestão através de indicadores específicos ao setor público (Santos; Amaral; Silva, 2022). Destarte, um desempenho organizacional superior revelaria capacidade de geração de valor público, o qual está definido no Decreto 9.203/2017 em seu artigo 2º, como: “produtos e resultados gerados, preservados ou entregues pelas atividades de uma organização que representem respostas efetivas e úteis às necessidades ou demandas de interesse público e modifiquem aspectos do conjunto da sociedade ou de alguns grupos específicos reconhecidos como destinatários legítimos de bens e serviços públicos" (Brasil, 2017). Para desenvolver essa capacidade organizacional e individual geradora de valor público mediante sua força de trabalho, cabe à Gestão de Pessoas nas organizações da Administração Pública realizar avaliação de desempenho de seus servidores considerando os resultados da capacitação ofertada de forma alinhada à Missão e objetivos estratégicos das organizações públicas, dentre as quais atuam as Instituições federais de educação superior, foco deste projeto de pesquisa. SOBRE A ESTRATEGIA CONTRIBUINDO À GESTAO ORGANIZACIONAL Dentre os estudos organizacionais acerca das escolas de estratégia organizacional, a denominada Visão Baseada em Recursos – VBR (Barney, 1991) reconhece que reconhece e evidencia que os recursos internos da organização como responsáveis e capazes de modificar o desempenho, segundo essa teoria os recursos e capacidades internas de uma organização a depender de como se configuram, constituem fonte de vantagem perante outras. Recursos, de acordo com o autor, são de três tipos: físicos, humanos e organizacionais e, se tornam estratégicos quando os ativos tangíveis e intangíveis, humanos e não humanos de uma organização, agregam valor aos produtos e serviços por ela oferecidos, de difícil imitação pela forma como são configurados em cada organização. Pesquisas aplicadas fundamentadas na teoria VBR no setor público são poucas, no setor privado se identificaram: (i) recursos físicos tais como os tecnológicos; (ii) os recursos organizacionais como a capacidade de gestão, o capital humano, as relações de trabalho e cultura organizacional, o treinamento; a infraestrutura da informação e governança, os processos internos e, (iii) recursos humanos tais como o capital humano, o nível de profissionalização, capital social e experiência de trabalho dos funcionários da organização (Lima; Rosa, 2016; Polito; Vieira, 2023). Já nos estudos organizacionais sobre formação, formulação e adoção de estratégia, o tradicional planejamento deliberado abriu espaço para reconhecer também os conceitos de estratégia emergente (Mintzberg; Waters, 1985; Mintzberg, 1994; Mariotto, 2003) e, o de estratégia como prática (Whittington, 1996; Johnson et. al. 2007) demandando adotar uma lógica processual relacional que pressupõe explicitar as práticas vigentes (Sandberg; Tsoukas, 2011) as quais compõem a perspectiva denominada estratégia como prática (Jarzabkowski, 2004; Johnson et al, 2007; Gherardi, 2009; Silva et al. 2011; Gherardi; Strati, 2014). Neste marco teórico inicial se desenvolverá esta pesquisa acerca da situação – problema a seguir descrita.